Zakon o izmenama i dopunama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Sl. glasnik RS“, br. 129/2021) doneo je brojne novine. Jedna od značajnih a koja će biti predmet ovog razmatranja je i izmena čl. 154. Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS”, br. 88/17, 27/18 – dr. zakon, 10/19 i 6/20) kojom se regulišu pravila konkursa za zasnivanje radnog odnosa.

U obrazloženju izmena ovog člana se navodi da je cilj jasno definisanje dvostepenosti postupka, odnosno mogućnost kandidata koji nije zadovoljan rešenjem direktora o izboru kandidata da uloži žalbu organu upravljanja ustanove. Nije najjasnije ovakvo obrazloženje predlagača zakona imajući u vidu da je dvostepenost iako drugačije rešena i u prethodnom rešenju bila dovoljno jasna i transparentna.

Nova pravila konkursa

Prva izmena se odnosi na sastav konkursne komisije. Prema prethodnom rešenju sekretar ustanove je bio jedan od obavezna tri člana konkursne komisije, a sada prema novom rešenju sekretar više nije obavezan član konkursne komisije, već je propisano da on samo pruža stručnu podršku konkursnoj komisiji.

Kao obrazloženje za ovu novinu u vezi sekretara navodi se da se u praksi pokazalo da dosadašnje rešenje nije bilo adekvatno, u slučaju izbora kandidata za poslove sekretara ustanove. U tim situacijama ustanova je za člana komisije angažovala sekretara iz druge ustanove ili je komisija radila bez učešća sekretara, a što je rezultiralo velikim brojem sporova.

Kada je u pitanju upućivanje na psihološku procenu sposobnosti kandidata za rad sa decom i učenicima koju vrši nadležna služba za poslove zapošljavanja primenom standardizovanih postupaka, izuzeta je odrednica da se kandidati koji su ušli u uži izbor upućuju. Dakle, prema novom rešenju se svi prijavljeni kandidati koji ispunjavaju uslove upućuju na psihološku procenu.

Nakon dostavljenih rezultata psihološke procene sposobnosti za rad sa decom i učenicima, komisija kao i do sada obavlja razgovor sa tim kandidatima, međutim za razliku od prethodnog rešenja gde je nakon obavljenog razgovora vršila izbor kandidata, prema novom rešenju Komisija ponovo sačinjava listu tzv. obrazloženu listu svih kandidata koji ispunjavaju uslove i dostavlja je direktoru u roku od osam dana od dana obavljenog razgovora sa kandidatima.

Na osnovu navedene liste, direktor ustanove donosi rešenje o izboru kandidata po konkursu u roku od osam dana od dostavljanja obrazložene liste.

Dakle, za razliku od prethodnog rešenja kojim je u nadležnosti konkursne komisije bio izbor kandidata, sada je nadležnost delegirana direktoru ustanove koji donosi konačnu odluku o izboru kandidata.

U vezi sa navedenim menja se i postupak po žalbi. Naime ranije je kandidat nezadovoljan rešenjem o izabranom kandidatu žalbu podnosio direktoru, a sada, imajući u vidu da je direktor taj koji vrši izbor, nezadovoljan kandidat može da podnese žalbu organu upravljanja, u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja o izabranom kandidatu.

Organ upravljanja o žalbi odlučuje u roku od 15 dana od dana podnošenja žalbe, što predstavlja još jednu novinu u odnosu na prethodno rešenje a imajući u vidu rok za odlučivanje. Naime, prema prethodnom rešenju direktor je imao rok od 8 dana da odluči o žalbi, a organ upravljanja prema novom rešenju u zakonu ima rok od 15 dana.

Pravna zaštita učesnika konkursa

Kandidat nezadovoljan rešenjem o izabranom kandidatu može da podnese žalbu organu upravljanja, u roku od osam dana od dana dostavljanja rešenja.

Organ upravljanja o žalbi odlučuje u roku od 15 dana od dana podnošenja žalbe.

Nova rešenja- stari problemi

Upravni ili radni spor?

U praksi je bilo sporno šta stoji kandidatu na raspolaganju ukoliko je nezadovoljan odlukom organa upravljanja po žalbi na rešenje o izabranom kandidatu. Da li u konkretnom slučaju treba da pokrene upravni spor ili radni spor?

Ovu dilemu je razrešio Vrhovni kasacioni sud (u daljem tekstu: VKS) u rešenju broj Us 7/2021 od 31. maja 2021. god.

Odredbom člana 22. stav 3. Zakona o uređenju sudova („Sl. glasnik RS“, br. 116/2008, 104/2009, 101/2010, 31/2011-dr.zakon, 78/2011-dr.zakon, 101/2011, 101/2013, 40/2015-dr.zakon, 106/2015, 13/2016, 108/2016, 113/2017, 65/2018-OUS, 87/2018 i 88/2018-OUS) propisano je da osnovni sud u prvom stepenu, pored ostalog, sudi i u sporovima povodom zasnivanja, postojanja i prestanka radnog odnosa; o pravima, obavezama i odgovornostima iz radnog odnosa.

Odredbom člana 29. stav 1. Zakona o uređenju sudova propisano je da Upravni sud sudi u upravnim sporovima.

Odredbama člana 3. Zakona o upravnim sporovima (“Službeni glasnik RS“ broj 111/09) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim u pogledu kojih je predviđena druga sudska zaštita (stav 1), da u upravnom sporu sud odlučuje i o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (stav 2), da sud u upravnom sporu odlučuje i o zakonitosti drugih konačnih pojedinačnih akata kada je to zakonom predviđeno (stav 3). Odredbom člana 4. istog zakona propisano je da upravni akt, u smislu ovog zakona, jeste pojedinačni pravni akt kojim nadležni organ, neposrednom primenom propisa rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica, odnosno druge stranke u upravnoj stvari. Odredbom člana 5. Zakona o upravnim sporovima propisano je da upravna stvar, u smislu ovog zakona, jeste pojedinačna nesporna situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizilazi potreba da se buduće ponašanje stranke autoritativno pravno odredi.

Prema odredbi člana 1. Zakona o parničnom postupku („Sl. glasniku RS“, broj 72/2011, 49/2013-OUS, 74/2013-OUS, 55/2014, 87/2018 i 18/2020 ovim zakonom se uređuju pravila postupka za pružanje sudske pravne zaštite po kojima se postupa i odlučuje (pored ostalih) u parnicama za rešavanje sporova iz radnih odnosa, osim sporova za koje je posebnim zakonom propisana druga vrsta postupka.

Pored već citiranih odredaba ZOSOV, VKS je našao da je zaštita protiv odluke po žalbi protiv rešenja o izboru kandidata, po raspisanom konkursu za prijem u radni odnos na neodređeno vreme ostvaruje tužbom u parničnom postupku (a ne tužbom u upravnom sporu) u radnom sporu povodom zasnivanja radnog odnosa, pred osnovnim sudom u skladu sa odredbama člana 1. Zakona o parničnom postupku i člana 22. stav 3. Zakona o uređenju sudova.

Pravna zaštita kada na konkursu nije izabran ni jedan kandidat

Ako po konkursu nije izabran nijedan kandidat, raspisuje se novi konkurs u roku od osam dana.

U ovakvoj situaciji direktor bi svakako trebalo da donese rešenje kojim se konstatuje da na konkursu nije izabran ni jedan kandidat, uz obrazloženje takve odluke (npr. nije se prijavio ni jedan kandidat, niko od prijavljenih ne ispunjava uslove, niko od prijavljenih nije podneo potpunu dokumentaciju i dr.)

U skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku („Sl. glasnik RS“, br. 18/2016 i 95/2018-aut.tumačenje) pravna zaštita učesnika postupka kod ovakvih proceduralnih stvari rešava se prigovorom kandidata, međutim imajući u vidu stav VKS, kandidatu koji je učestvovao na konkursu na kome nije izabran ni jedan kandidat, ostaje jedino da se direktno obrati sudu.

Na pitanje da li kandidat ima pravo žalbe organu upravljanja na rešenje direktora kojim konstatuje da nije izabran ni jedan kandidat ili se upućuje na sudsku zaštitu, mišljenja su podeljena, ali većinsko je mišljenje da škola treba da uredi ovaj postupak svojim aktom, te pravo žalbe može postojati samo ako je predviđeno opštim aktom škole ili samim konkursom, u protivnom, a imajući u vidu stav VKS, takav kandidat se može uputiti jedino za sudsku zaštitu u radnom sporu.

Dostavljanje nepotpune dokumentacije na konkurs

Posebno je pitanje dostavljanja nepotpune dokumentacije na konkurs, te da li se takvom kandidatu treba ostaviti dodatni primereni rok, ili se njegova prijava automatski odbacuje kao nepotpuna. Navedeno s jedne strane pre svega zavisi od same formulacije konkursa, odnosno da li sam tekst konkursa sadrži „upozorenje“ da se nepotpune prijave neće uzeti u razmatranje, u kom slučaju je na neki način škola opravdala svoj kasniji postupak odbacivanja takve prijave bez ostavljanja dodatnog roka.

Takva prijava se odbacuje rešenjem.

Zakon o opštem upravnom postupku na osnovu čl. 92 a u vezi sa čl. 59. propisuje da se neuredan podnesak odbacuje rešenjem, ovo imajući u vidu da i sam ZOSOV za pitanja koja nisu njim uređenja upućuje na opšti upravni postupak (čl. 1. stav 5 Zakona).

Međutim, ako pogledamo stav VKS, jasno je da se prema istom, na konkurs za zasnivanje radnog odnosa u ustanovi obrazovanja i vaspitanja ne mogu primenjivati pravila upravnog postupka. Te kao jedino rešenje za navedenu spornu situaciju ostaje da sama ustanova propiše detaljnije pravila postupka, jer dominira stav da je rok naveden u konkursu prekluzivan i da se, ako nije samim konkursom ostavljena mogućnost davanja dodatnog roka za dostavljanje, prijava odbacuje.

O nepotpunim i neblagovremenim prijavama se detaljnije bavio dipl. prav. Miloš Petrović u tekstu Mogućnosti pribavljanja dokaza o ispunjenosti uslova za prijem u radni odnos u ustanovama obrazovanja i vaspitanja, časopis Prosveta u praksi, januar 2022. god.

Umesto zaključka

Možemo zaključiti da nova zakonska rešenja po pitanju konkursa za prijem u radni odnos, iako su donela značajne novine ne predstavljaju pravo oličenje obrazloženja za izmenu istih, a svakako ne rešavaju sve one probleme u vezi sprovođenja konkursa koji su se javljali i ranije, a koji se odnose na primenu Zakona o opštem upravnom postupku u skladu sa raspoloženjem.

Do zauzimanja pomenutog stava VKS, situacija bi, čini se, bila daleko jasnija, imajući u vidu da sam ZOSOV upućuje na upravni postupak za pitanja koja nisu njim rešena, međutim, VKS ima drugačije gledište, ovo verovatno što je propisana nadležnost osnovnog suda u sporovima u vezi zasnivanja radnog odnosa, te sud konkurs i sve u vezi sa istim posmatra u tom domenu, iako se u smislu Zakona o radu („Sl. glasnik RS“ broj 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014, 13/2017-OUS, 113/2017 i 95/2018-aut.tumačenje) zasnivanje odnosi na zaključenje ugovora o radu (čl. 30. stav 1).

Ostaje jedino da sudska praksa i eventualno neko mišljenje nadležnog ministarstva reši navedena otvorena pitanja na koja se odgovor ne nazire, a što će se pre ili kasnije svakako desiti imajući u vidu brojna pitanja ustanova obrazovanja i vaspitanja vezano za ovu problematiku te različitog postupanja i izvesnih sporova.

Drugi put rešenja problema je početak primene Zakona o zaposlenima u javnim službama („Sl. glasniku RS“, br. 113/2017, 95/2018, 86/2019, 157/2020 i 123/2021) čija je primena odložena za 1. januar 2025. god., a koji daje odgovor na neka sporna pitanja.